自2019年取消环评资质，并实施环评信用监管改革以来，环评机构作为第三方环境服务企业，因环评编制质量问题受到处罚而被失信记分的数量不断增加。据生态环境部统计，从2019年11月1日建设项目环评信用平台启用至2021年8月的22个月 中，全国就有5万多个环评机构及个人被处罚，平均每个月处罚2270起以上。环评处罚和失信记分数量的激增，并未遏制环评市场的无序发展和环评编制质量下滑的局面。
在2022年6月2日中国环保产业协会举办的六五环境日法制主题活动上，生态环境部有关负责人就指出，环评制度改革以来，环评机构数量增长了5倍，而环评工程师的数量只增长了5%，第三方服务企业整体上呈现小型化、分散化的特点。有业内人士在本次活动上表示，资质取消后，环评机构在环评信用平台注册8281家，约50%以上的单位都只有一名及以下的环评工程师，环评编制质量可想而知。
“环评”从一个技术活，俨然成了“准入门槛低，谁都能干”的行当，环评市场扭曲的现状不得不令人反思——取消资质管理后建立的环评信用机制，理应为规范环评市场秩序发挥更为有效的作用。而从现行环评信用监管的实施结果看，有必要加强环评守信机制的建设，健全项目环评信用监管，抑制当前环评市场“劣币驱逐良币”的趋势。
一、扩大信用监管对象
信用机制是为规范企业市场行为而介于硬约束与软约束之间的一种市场秩序机制。对市场主体发挥作用的信用机制范围越大、程度越深，市场中利益相关者的试错成本就越低，承担沉没成本风险的就越小。环评信用监管的征信对象理应包括与环评文件编制质量密切相关的各类市场主体，这样才有利于构建具有共同市场规则的市场秩序。
但我国《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（以下简称《监督管理办法》）第31条第一款规定，市级以上生态环境主管部门应当将编制单位和编制人员作为环境影响评价信用管理对象纳入信用管理；在环境影响报告书（表）编制行为监督检查过程中，发现信用管理对象存在失信行为的，应当实施失信记分。环评信用管理的征信对象仅限于环评机构和环评工程师。
然而，根据我国现行环评法律制度，建设单位是环评违法的第一责任人，环评技术评估机构是环评文件审批前对环评文件提出修改意见的关键部门，环评机构投资主体则直接关系环评机构及其环评工程师的生存，是影响环评编制质量的重要市场力量。这些主体本应与环评机构以及环评工程师一并纳入环评市场信用机制的征信对象。但是，建设单位、环评机构的投资人以及环评技术评估等并不在环评信用监管的范围之中。
如此一来，与环评文件编制质量密切相关的环评市场主体中，仅有环评机构和环评工程师被纳入信用监管，而其他参与者却作壁上观。环评征信对象过少，就无法通过信用机制，将健康的环评市场秩序所期望的道德准则内化为全部环评市场主体所共同遵循的市场规则，更无法打通商业信用授信与环评信用管理的通道，对本应当属于环评信用失信主体的环评机构投资人、建设单位及其负责人、环评技术评估的机构及其专家等主体，难以在商业银行贷款、发行债券以及融资等领域实施授信联合惩戒。
二、充分采集守信信息
即使仅以环评机构及环评工程师作为征信对象，其守信信息的采集口径也过窄，不能如实反映信用对象真实而客观的信用状态。
环评作为一项复杂的、跨学科的专业技术服务，环评编制人员需要持续地进行继续教育，才能及时掌握不断更新的环境法律法规和技术标准，同时，涉及不同行业建设项目的环评，只有由熟悉不同行业生产工艺和产排污特点的环评工程师主持编制，才能在环评中充分把握不同行业的污染防治技术路线和措施。
而我国《监督管理办法》对守信信息的采集要求仅为“连续两个记分周期的每个记分周期内编制过十项以上经批准的环境影响报告书（表）且无失信记分”一种情形。由于不同行业建设项目环评文件编制的复杂程度不同，而且在当前生态环境部门人力、物力和财力均较为有限的情况下，也不是所有环评文件都会被复核检查，故“无失信记分”的概率很高。加之，本项规定仅设定了编制数量，而对有关环评机构内环评工程师的数量，环评工程师的继续教育情况，环评机构不同行业项目的编制业绩等涉及编制能力的信息只字未提，使得环评机构在环评市场上刻意营造“守信信息”成为可能，却无法使守信成为市场主体共同遵循的内在准则。
为客观反映环评市场各类主体真实的信用状态，不给环评文件的粗制滥造打开方便之门，有必要将环评机构和环评工程师的编制能力情况纳入守信信息的采集范围。不仅如此，建设单位、环评机构投资者、环评技术评估机构等主体的守信情形，也应当被纳入环评守信信息的采集机制。
三、建立有效的守信指引
守信是信用制度的基石。现行环评信用规定中对失信行为及其记分做了大量的规定，而对守信行为的具体类型、范围、信息采集和评价等级等均未规定。市场主体无法预测不同的守信情形在环评市场中可能获得的激励措施。因而，“守信机制”的缺失，使环评主体丧失了环评市场行为的基本指引。
由于如何守信并提升环评编制质量并没有被视为环评市场的行为准则，而本来为确保环评质量而规定的环评信用制度，逐渐演变成了生态环境部门对环评的事后监管与环评市场主体如何规避失信记分以获取利益最大化的博弈。那些在环评领域中坚持职业操守，排除利益干扰，严守编制质量的环评机构，反而被环评市场资本不断边缘化。其结果是，无论生态环境部门怎样增加环评信用监管中“限期整改名单”和“黑名单”的长度，都赶不上某些环评市场主体更换“马甲”、盲目扩张、恶性竞争以及“挂证”签字的速度，难以扭转环评编制质量降低的局面。
当前环评领域的乱象已经表明，缺乏“守信机制”的信用管理，其重心仍是失信记分的事后监管，本质上混淆了信用监管与行政监管的性质，不仅陡增生态环境部门的工作压力，也悖离了信用制度的目标，不利于环评编制质量的提升。
有效的守信指引绝非一纸“承诺书”那样简单，而是通过制定守信目录或指南，明确环评市场主体的守信场景和样态，对守信行为设定清晰的等级和划分规则。对环评机构而言，生态环境部在2019年发布《监督管理办法》时，也曾发布《建设项目环境影响报告书（表）编制能力建设指南（试行）》等三项文件。也许是为避免“变相规定资质”的质疑，《监督管理办法》第4条仅规定“鼓励建设单位优先选择信用良好和符合能力建设指南要求的技术单位为其编制环境影响报告书（表）”。在缺乏“守信激励”机制的配合下，这种“鼓励性”的规定无法形成对环评机构的授信，也对建设单位没有任何信用方面的约束力。
四、明确规定守信等级
在良好的商业信用领域，为了更好地实现守信激励，守信本身也是区分等级的。否则，作为社会治理“软约束”的信用制度就无法发挥鼓励社会成员通过守信获取更大财富与机会的功能。
现行环评信用监管制度并没有对守信等级加以规定。只要符合现行的守信条件，就都一律取得守信记录。这种不区分守信等级的做法，使得守信与否仅与减少生态环境部门对其编制环评文件的复核比例与抽查频次相挂钩，不能使环评主体通过守信机制获得机会不等的授信、推介、奖励、展示、投资鼓励等激励措施。无疑降低了环评市场主体保有并提升守信记录的主观能动性。
除规定守信法定情形外，《监督管理办法》还规定生态环境部门在受理环评文件过程、复核过程，以及日常监管过程中，应当对环评编制单位进行编制规范性和编制单位和编制人员情况检查。这些检查的内容多为编制主体资格和编制形式上的审查，并不涉及编制业务能力本身。但是从守信机制的建设角度看，这些均可以作为守信信息纳入守信信息的采集范围。
建立守信等级制度，可以守信信息的持续性、完整性、充分性判断守信等级的高低，进而判断环评主体失信风险的高低。在信息化和大数据背景下，环评市场主体在参与环评业务时，一旦选择守信信息不完整，守信等级不高、存在失信风险的交易对象，环评信用平台就会对其发出失信风险预警提示，以遏制盲目的市场选择行为。假如环评市场主体坚持选择守信等级低的交易主体，风险预警提示将伴随该项目环评从编制到审批的全过程，并与高频次复核抽查的行政监管措施联动。在全部复核检查结束后，确认未发现编制质量问题时才被解除风险预警，以此对不当选择的市场行为予以实时监督。
本质上，守信与失信并不是“非此即彼”的对应关系，判定守信注重的是市场秩序的过程性塑造，判定失信关注的却是市场违规行为的结果。规定了失信情形并不等于规定了全部守信情形，反之亦然。只要环评主体在依法确定的守信等级范围内，即使守信等级不高，也只是引起失信风险预警，提高了监督的程度，而与结果性的失信惩戒无关。
五、确立失信预警机制
由于环评市场主体缺少守信机制的引导，因而在守信问题上愈发“无知而无畏”，这也是当前环评市场中的失信行为屡禁不止，生态环境部门的行政处罚和失信记分愈来愈多的主要原因之一。
失信风险预警是守信与失信之间的过渡性措施，是引导信用监管部门合理分配监管力量，动态规范环评市场秩序的重要举措。失信风险预警是根据守信信息的缺乏程度而设定的。失信风险预警等级高的，其环评文件将在受理和审批阶段受到严格对待，并在审批后承受高频次的环评复核检查。一旦环评编制发生严重质量违法行为，将受到严厉的失信惩戒。显然，这与出现环评编制质量违法后的失信记分不是同一性质。
当前，有些地方生态环境部门针对环评文件数量明显异常的单位及人员增加现场提交环评文件和现场质询环节，以及增加监督检查频次的做法，已经具有失信风险预警的色彩，但因没有建立守信规则，且仅作为事后监督检查的手段，故而无法起到重塑环评市场秩序的作用。
综上，建设项目环评市场可以没有“资质”的门槛，但不能失去维护环评编制质量的市场规则。面对当前环评市场畸形发展的现状，亟待加强包括建设单位、环评机构投资者、环评机构、环评工程师、环评技术评估机构及其专家在内的全方位的环评守信机制建设，以守信塑造环评市场的道德准则，以守信规范环评市场的基本秩序，以守信制约和抑制失信行为的发生。
作者为北京德恒律师事务所律师，北京市西城社区学院副教授